A公司不服防空办作出的《行政处罚决定书》，法院如何判决？

作者/温奕昕律师

【案情简介】

2008年，A公司与某市国土资源局签订《国有土地建设使用权出让合同》（以下简称“土地出让合同”），对一宗土地综合开发住宅及配套商业项目。根据《土地估价报告》和土地出让合同《界址点成果表》载明：建筑占地（平方米）0.0，可知土地是净地出让。《A公司与某市政府项目投资合作协议书》规定项目出让土地系净地，政府负责拆迁安置补偿”。A公司取得土地后进行项目开发建设，项目开发中取得各项证件合法合规，已竣工验收完毕。项目已竣工验收对外销售。2018年，某市人民防空办公室（以下简称“防空办”）向A公司告知涉案土地下有人防设施。

2022年1月，防空办向A公司作出《行政处罚决定书》，对A公司作出行政处罚5万元罚款。A公司不服向某市人民政府提请行政复议。2022年4月，某市人民政府作出《行政复议决定书》，维持防空办作出的《行政处罚决定书》。A公司认为《行政复议决定书》和《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，均应撤销。故对某市人民政府提起行政诉讼。

【判决结果】

一、确认某市人民防空办公室作出的《行政处罚决定书》违法；

二、确认某市人民政府作出的《行政复议决定书》违法；

三、驳回A公司的其他诉讼请求。

本案中，A公司通过拍卖取得一宗国有建设用地使用权，土地出让合同附件二《出让宗地竖向界限》有“上界限高程”和“下界限高程” ，但是“上界限高程”和“下界限高程”具体多少米均没有注明，这为争议埋下伏笔。但是根据土地出让合同内容和合同的目的明显得出A公司取得土地的地下部分。项目开发中依法取得五证《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》《国有土地使用证》《商品房销售(预售)许可证》和《国有土地执照》，A公司开发项目手续齐全，完全合法。现人防办说该宗土地使用权出让不包括土地地下部分，要对A公司罚款。A公司认为当地政府无视政府信赖保护原则和基本契约的精神，践踏政府诚信和公信力，侵害A公司的合法权益，具体理由如下：

第一，一物一权是我国《民法典》物权编基本原则，一宗土地只有一个用益物权。A公司通过拍卖取得这宗土地，当然包括土地地下部分，因为土地是一个自然综合体，土地包括地面和地下。大宗土地出让开发，不包括土地地下部分，A公司是无法开发的，不可能在空中搞建筑的，这是基本的常识。

第二，土地出让合同第17条“土地受让人同意政府管道设施穿越土地地下”及附件二第22页《界址点成果表》载明：建筑占地（平方米）0.0。《土地估价报告》也注明该宗土地五通一平是净地，可知土地是净地出让，A公司当然取得土地地下部分。

第三，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。A公司与某市政府签订的《A公司与某市政府项目投资合作协议书》第二条规定：“凡本项目用地为净地出让，用地边界外部的道路和市政水电设施由政府投资配套，并及时接口到本项目；地块内的基础设施由乙方（A公司）承担，甲方（市政府）给予基础设施建设资助。”这说明该宗土地上的原来的建筑物补偿主体是政府部门。

第四，《土地登记办法》（2008.2.1实施）第十五条：“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。A公司开发该宗土地取得“五证”没有任何违法，已竣工验收完毕。A公司取得的《国有土地使用权证》土地证的土地不区分地表、地下，而是包括地上地下。《某市规划局建筑设计要点通知书》《某市规划局城市规划验收合格通知书》也能证明A公司开发土地合法合规。A公司按照政府规划要求在建设地下开发停车场的，并缴纳“人防工程”异地建设人防工程费。第四，《民法典》第229条规定，因人民法院、仲裁机构的法律文书导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自“法律文书”生效时发生效力。目前该宗土地还有地下建筑物人防设施的《土地证》《房产证》，但是A公司是通过拍卖取得这宗土地的，某市人民政府征收这宗土地，因此，这地下建筑物人防设施的《土地证》《房产证》已丧失法律效力。因在2008时，因政府部门之间工作没有衔接好，导致地下的建筑物人防设施的《土地证》《房产证》没有因为土地拍卖出让而注销。这些是政府自身责任，不能因为政府有过错，反而现在要求A公司赔偿建筑物并罚款，A公司现在成为“背锅侠”。

第五，《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定：实行建设用地使用权“净地”出让。《某省人民政府关于建立政府土地收购储备制度和实行土地使用权招标拍卖的意见》也规定土地净地出让。党的二十大报告提出，“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”。A公司是政府招商引资来的系一家民营企业，为当地经济发展做出贡献。现在不能让A公司成为背锅侠。

第六，《行政处罚法》明确规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。《行政处罚法》第三十六条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中责令赔偿告知书认定的 “违法拆除行为”发生在 2008年，至今已经过去12年之久，已远远超过《行政处罚法》规定的处罚时效。

基于上述理由，防空办作出《行政处罚决定书》和某市政府作出《行政复议决定书》定事实不清，证据不足，程序违法，应撤销。某市人民法院作出上述判决，在一定程度上维护正常的营商环境。