从“一块地”到多要素统筹，从相对单一管理到分类精准管控，从寻找增量到盘活存量，变化的表面是政策工具，背后则是资源配置逻辑。这种“变”不是简单放宽资源利用条件，而是让项目需求与资源属性更加匹配，让不同资源找到更加适宜的利用方式，也让保护与发展能够在更加精细的治理中实现协调

旅游业正在改变。过去，旅游项目更多集中于景区、酒店、度假区等相对明确的建设空间。如今，露营、徒步、研学、森林康养、自驾休闲等新业态不断涌现，旅游活动越来越多地走向山林、乡村、滨水空间和城市存量空间。与传统旅游项目相比，这些新业态往往建设更加轻量、空间更加分散、功能更加复合，对土地、森林、海洋等资源的利用方式也更加多元。产业形态发生变化，资源配置方式也需要随之调整。

前不久，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《意见》）。仔细梳理文件可以发现，值得旅游行业关注的，不只是增加了多少具体支持措施，更在于自然资源配置的理念和方式正在发生变化——如何让资源管理更加适应新的旅游业态，如何让有限的空间资源得到更加高效的利用，成为此次政策调整的一条重要主线。

这并非旅游用地支持政策第一次出台。2015年，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局曾出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，对旅游项目用地供应、旅游新业态用地等作出系统安排。十余年间，我国逐步建立起“多规合一”的国土空间规划体系，自然资源管理也更加突出整体保护、系统治理和节约集约利用。此次《意见》出台，不仅是对旅游用地问题的再次回应，也是在新的国土空间治理框架下，对旅游发展所需自然资源要素进行的一次重新统筹。

资源观之变：从“一块地”到多要素统筹

旅游业是一个高度综合的产业。一个滨海旅游项目可能涉及土地、海洋等不同资源，一个森林康养项目可能同时涉及土地、森林和既有设施，一个综合度假项目内部还可能包含住宿、商业、公共服务和生态空间等多种功能。如果不同地块、不同资源分别供应、分别管理，一个完整的旅游产品就可能被切割成多个资源单元。项目需要反复衔接不同环节，资源本身的综合价值也不容易充分释放。

《意见》提出，优化自然资源供应机制。对于单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索将多个地块按一宗地进行管理；涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。这意味着，旅游项目的要素保障正在从以单一地块供应为主，进一步向多门类资源统筹配置拓展。

湖南桃江县的“桃花江竹海”自然资源资产组合供应项目，提供了一个值得观察的样本。当地将分散的国有建设用地使用权、集体经营性建设用地使用权、林地经营权、林木所有权和使用权、竹林生态碳汇权益等整合形成资产包，于2025年4月以7.89亿元成功出让。组合供应前，相关资产估值不足4亿元。两组数字之间的反差表明，把原本分散的资源权益纳入统一配置和运营框架，有助于进一步彰显资源的综合价值。

衡阳东洲岛的实践同样具有代表性。2024年，当地将东洲岛自然资产中的82.02亩国有建设用地使用权、全岛文旅经营权、湘江游船观光经营权三大权利“打包”，面向市场公开出让，最终以6.15亿元成交。通过资源整合和整体运营，过去相对分散的自然、文化和旅游资源被纳入统一的项目运营体系。该项目后来入选自然资源部生态产品价值实现典型案例。

这些实践表明，对于综合型旅游项目而言，资源配置的对象正在从单一的“地”，逐步拓展到支撑旅游产品形成的多种资源要素。从“一块地”走向多要素统筹，看似是改变资源供应方式，实质上是回应旅游产业日益综合化、复合化的发展趋势。

管制观之变：从相对单一管理到分类精准管控

旅游新业态的发展，还带来了一个现实问题：并不是所有旅游项目都需要进行大规模建设，也不是所有旅游空间利用都需要改变原有地类。

相比于酒店、游客中心等永久性建设项目，一段架空步道、一处生态旅游厕所、一个不硬化地面的简易型房车营地，对空间的占用方式和生态环境的影响显然不同。如果不区分利用强度和设施形态，采用相对单一的管理方式，就难以适应越来越丰富的旅游空间需求。

《意见》进一步明确了分类管理的思路。符合条件的小型零星旅游配套服务设施，包括旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等，以及不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地可按原地类管理。不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区以及其他具有游憩休闲、科普教育的自然景观功能用地，也可按原地类管理，并纳入“一张图”实施监督。文件同时明确，支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动，并提出在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策。

这里真正值得关注的，并不是放松用途管制，而是提高管理的精准性。旅游空间利用开始更多考虑设施规模、利用方式和生态影响，让不同类型的旅游活动与不同的资源管理方式相匹配。对于露营、徒步、自然教育、森林康养等业态而言，这一点尤为重要。它们的产品价值本就建立在良好的自然环境之上，设施越轻量、对生态环境的扰动越小，越需要与之相适应的精细化管理方式。

因此，分类精准管控并不是简单降低资源使用要求，而是在守住保护底线的基础上，让管理方式与资源利用强度更加匹配。

空间观之变：从单纯寻求增量到并重盘活存量

过去谈旅游项目拓展，往往容易想到新增空间。进入存量发展阶段后，旅游产业需要回答的不仅是“哪里还有地”，还包括“现有空间怎样用得更好”。

近年来，从工业遗产到老旧厂房，从传统街区到闲置商业设施，越来越多的存量空间通过导入文化、旅游、休闲、商业等业态重新焕发生机。相比于大拆大建，这类存量更新既能够延续原有空间特色，也更加契合当前文旅消费从“看景点”向“进场景”、从单一观光向复合体验转变的趋势。

《意见》专门提出，鼓励利用存量空间发展旅游产业。各地可结合实际研究制定低效旅游用地认定标准，结合区域优势特点、资源资产条件等，明确功能完善和空间优化方向，支持文旅体商等复合业态发展。符合相关要求的，利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。

这一政策安排传递出的信号十分明确：发展旅游，不只是继续寻找新的空间，更要重新发现已有空间的价值。过去的一些工业厂房、闲置设施乃至低效旅游项目，可能因为原有功能衰退而失去活力，但其区位、建筑、工业文化甚至空间本身，都可能成为新的文旅资源。通过业态植入、场景更新和功能复合，让沉睡空间重新进入消费市场，本身就是资源节约集约利用的重要方式。

与此同时，《意见》对旅游公共服务空间也作出更具针对性的安排。针对远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。这对于自驾旅游、乡村旅游、户外休闲等业态具有现实意义。随着旅游活动不断走出传统景区，相应的公共服务设施也必须跟上。空间供给因而不再只是“多给一些地”，而是既盘活已有空间，又在真正需要的地方精准补充设施。

“放活”不等于“放开”

强调资源配置方式之“变”，还必须讲清楚一个前提：政策增加的是资源配置的灵活性，而不是突破空间治理底线的自由度。这一点在《意见》中十分明确。一方面，将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，目的就在于让旅游项目更早与空间规划衔接。文化和旅游主管部门加强对旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门在立项和决策阶段前主动介入，加强对拟建区位、建设规模、土地使用等进行审查并提出意见，也是把治理关口进一步前移。过去一些项目往往到了具体审批环节才发现选址、地类或资源利用存在问题，现在更强调“项目跟着规划走”，实质上是通过前期统筹，减少项目需求与空间条件之间的错位。

另一方面，《意见》在增加政策弹性的同时，也明确要求项目充分论证市场形势和风险、要素保障条件、资金投入与回报，防止低水平重复建设，不搞“形象工程”；严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。

因此，“放活”与“规范”并不矛盾。越是为旅游新业态提供更加灵活的资源配置方式，越需要建立清晰的边界。该按原地类管理的，不必为了项目建设进行用途转换；可以利用存量空间的，不必一味追求增量扩张；适合组合配置的资源，不必继续彼此割裂。但所有这些变化，都必须建立在规划约束、生态保护和依法依规利用资源的基础之上。

当前，旅游业正在从传统观光不断向休闲度假、户外运动、研学康养等多元场景延伸，旅游产品也在从相对单一的景区空间向更加复合的生活空间、生态空间和消费空间拓展。产业形态越丰富，对资源配置精准度的要求也就越高。

从“一块地”到多要素统筹，从相对单一管理到分类精准管控，从寻找增量到盘活存量，变化的表面是政策工具，背后则是资源配置逻辑。这种“变”不是简单放宽资源利用条件，而是让项目需求与资源属性更加匹配，让不同资源找到更加适宜的利用方式，也让保护与发展能够在更加精细的治理中实现协调。

旅游发展之“新”，需要资源配置之“变”。真正值得行业把握的，正是具体政策背后的这种资源配置逻辑之变。

（鲁亚楠 崔凤军 作者单位：绍兴大学中国文旅科技创新研究院）